近年、政策の決定やその帰結を理論モデルに基づいて厳密に分析する、新しい政治経済学の研究が発展を見せている。民主主義社会における政策は、政治家、政党、有権者、官僚、利益集団といった政治的アクター間での競争や相互依存関係の結果として決まってくる。そのメカニズムを、ゲーム理論の枠組みで考察し、さらには統計的な手法を駆使して実証しようというのが、最近の「新」政治経済学である。今回の連載では、その一端をできるだけ平易な形で紹介したい。

政治的な意思決定を経済学の手法で分析する学問分野は、公共選択論と呼ばれてきた。その発展を担ったのは、米国の経済学者ブキャナンやタロックなどによって先導された、バージニア学派の研究者集団である。

彼らは、有権者の無関心や非合理が政治家を投票の圧力から解放し、好き勝手な政策運営を許してしまうと主張した。このような見方はホッブスの古典にちなんで、リバイアサン政府観と命名されている。バージニア学派は、非効率な政策が次々と実施され財政赤字が累積するのを回避するため、憲法に均衡予算原則を掲げる必要性を強調してきた。

対照的に、スティグラー、ベッカー、ペルツマンといったシカゴ学派の経済学者たちは、政治の世界にも経済におけるのと同じような競争原理が作用すると考える。彼らにいわせれば、政府とは「効率的に所得を再分配するための仕組み」である。

例えば、現政権が政策運営をサボり、すべての有権者に利益を与える政策(経済学用語で、パレート改善になる政策という)が実施されないままだったとしよう。現政権は来るべき選挙において、パレート改善になる政策を公約に掲げた政治家あるいは政党に票を奪われ、政権の座を失うだろう。

無駄な政策、政策運営の能力に劣る政治家は、早晩淘汰される。非効率な企業が市場競争の中で生きていけないのと同じことだ。シカゴ学派は、「現存するものは皆、効率的である」と主張する。

こうした両学派の見解の相違は、どこから来ているのか。その本質の探求は、新政治経済学に求められる重要な課題の1つである。

選挙は、市民が民主的に政策運営をコントロールできる、ほぼ唯一の手段である。

候補者が声高に宣言する公約とともに、政権の座を巡る競争が展開される。公約が次の条件を満たすなら、シカゴ学派の研究者が主張するように、選挙を通じた政治的競争によって、効率的な政策運営の実現が期待できる。その条件とは、(1)当選後の政策運営が、社会経済に関して予期されるさまざまな局面に応じて、それぞれ事細かく規定されている、(2)公約が遵守されたか否かを有権者は立証できる、(3)公約に法的拘束力があり、それを遵守しない政治家は司直の手で罰せられる、の3つである。政治家はしばしば「公約は有権者との契約だ」と喧伝(けんでん)する。シカゴ学派の立論が妥当するのは、公約が、契約理論でいう完備契約(将来起こりうる状況すべてに対応可能な契約)として機能するときである。

しかし、少なくとも日本では、公約違反を「大したことではない」と言い切った首相もいたぐらいで、公約に法的拘束力はない。公約は全く不完備な契約であり、シカゴ学派が主張するような形では機能していない。

それならば、公約の宣言は候補者の無意味なパフォーマンスに過ぎないのだろうか。

法的拘束力がないからといって、バージニア学派が強調するほど、為政者は公約を簡単に反故にして私利私欲を貪っているわけでもない。政権継続を狙っているからだ。

為政者が政権維持に付随して獲得する利益を、「支配者レント」という。政権の座において享受できる自尊心の充足、役得、利益集団からの便宜供与などの総称である。

もし有権者が再選の可否を、在任中の実績にもとづいて判断するなら、支配者レントの獲得を目指す政治家は、ある程度まで私利私欲の追求を控え、政策運営に努力するであろう。実績投票には、機会主義的な為政者の行動に規律を与える潜在力がある。

とはいえ、一部の有権者だけがそうした投票行動をとっても効果はない。少なくとも過半数が協調して実行しなければならない。

候補者による公約の宣言は、大勢の有権者が投票行動を協調する道を開く。現職が公約を守ったかどうかを基準に、再選の可否を決めればよいからである。そうなると候補者は将来の政権継続も視野に入れて、戦略的に公約を宣言するだろう。このとき、法的拘束力がない公約の宣言が、選挙競争の均衡を有権者に最も有利な方向へ導く役割を果たす。

日本では政治資金規正法に違反した事件が起こるたび、企業献金が諸悪の根源の如く槍玉にあげられ、その禁止を訴える政治家や政党が気勢を増す。だが学問的には、政治献金に誘導された政策決定が社会にどのような帰結をもたらすのか、古くから論争がある。

1つの基本となるのは利益集団間の献金競争に焦点を当てた見方であり、シカゴ学派の経済学者ベッカーが先鞭をつけた。

政治家や政党は、献金や票を天秤にかけて政策を決める。ある利益集団が献金を増やして自分に有利なように政策を誘導しようとしても、それによって損失を被る他の利益集団が献金を減らしたり、次期の選挙における得票の見込みが悪化したりするなら、政治家は政策の変更を渋るだろう。政策誘導に成功するには、他の集団が被る不利益を補って余りあるだけの献金を用意しなければならない。

この事情は、1つの商品を大勢で競り合うオークションに似ている。オークションでは一番高値をつけた人が落札する。利益集団間の政治献金競争でも、一番多く献金をオファーした集団が政策誘導に成功する。

このとき、もしすべての市民が必ずどこかの利益集団に属していて、献金競争に参加する道が開かれているとしたら、その均衡において政策は、社会全体の利益を最大化するように決まるだろう。政策誘導の余地がなくなった均衡状態では、政策を変更しても、どの集団も他集団の損失を補償するだけの利益を見込めないからである。

この見方に立てば、利益集団を組織し政治力を発揮できない市民がいるときに限って、政治献金競争は社会的な問題を引き起こす。とはいえ、それは飽くまで所得分配の公正に関わる、価値判断に依存した問題である。言い換えれば、利益集団の競争に一部の市民の利害しか反映されていなくても、選ばれる政策は効率的であり、パレート改善の余地が残ることはない。改善が可能なら、どの利益集団も喜んで政府に献金して、政策を変更させようとするはずだからである。

利益集団が政治的影響力を行使するには、ただ乗り問題の克服が課題になる。集団のメンバーは、献金の財源や政治活動のコストを負担しなくても、政策誘導の利益を享受できるからである。このため、メンバー間の相互監視が難しく、政策誘導の利益が希薄になりやすい集団、たとえば都市の住民や一般的な消費者は、強力な利益集団になりにくい。

前回は、政治献金が所得分配上の不公正をもたらすとしても政策の効率性を損なうことはないという、利益集団政治に対するシカゴ学派的な見方を紹介した。しかしこの議論は、ゲームの参加者たちが政治家の選好と政策の効果について、あらかじめ正確に知っていることを前提している。

実際には、一般的な有権者にとって、政治家が利益集団の代弁者か、社会全体の利益を追求する博愛主義者なのか、見分けるのは難しい。また、実施されようとしている政策(例えば公共プロジェクト)の成功見込みがどの程度あるのかという情報も、有権者はなかなか把握できない。

こういう状況だと、利益集団の代弁者たる政治家は、成功する見込みの低い公共プロジェクトを、社会全体の利益のためではなく、利益集団に所得を移転する目的で実施してしまう可能性がある。バージニア学派の経済学者タロックはこれを「偽装された所得移転」と呼んだ。日本では公共事業の無駄がマスコミなどでも頻繁に取り上げられるが、その多くは「偽装された所得移転」の産物である。

特定の集団へ最も効率的に所得を移転しようとするなら、補助金を拠出すればよい。わざわざ公共プロジェクトに偽装して、回りくどい非効率なやり方を選ぶ必要はない。

しかし、あからさまな所得移転は、政治家が利益集団の代弁者であることを告白するのと同じだ。大多数の一般市民に選好を見抜かれた政治家は、次の選挙で落選の憂き目を見ることになる。

ところが、公共プロジェクトに偽装して所得移転を行うと、たとえそれが失敗に終わっても、有権者は、政治家が利益集団の代弁者だと確信できない。社会的利益を追求する博愛主義的な政治家が、成功の見込みは高いと判断して実施したプロジェクトでも、運悪く失敗に終わることはありうるからである。

そうだとすれば、利益集団寄りの政治家は、成功見込みの低いプロジェクトさえも実施して特定の業界や団体を儲(もう)けさせながら、有権者の情報不足に乗じて、ちゃっかりと自分の再選も果たしてしまうだろう。

最近は国や自治体でも、行政評価の一環として、公共プロジェクトの採択には、事業の費用と経済効果を計算して効率を判断する、費用便益分析を導入している。偽装された所得移転をなくしていくためには、分析の基になったデータの客観性を確保し、その精度を高める努力が不可欠である。

国政選挙が予定された年の予算編成で、政府・与党が減税や歳出拡大の方針を打ち出すと、すぐさま「票目当てのバラマキだ、人気取りだ」と野党が騒ぎ出す。しかし、政治経済学の世界では、残念ながら、拡張的な財政政策が得票率の増大につながるという確かな証拠はない。米国や欧州ではむしろ財政赤字の縮小、とくに歳出削減が政権の支持率や政権の長さと正の相関を持つという実証結果が明らかにされている。増税なき財政再建こそ、政権継続の要なのだ。

増税なき財政再建と政治家の再選見込みとの関係は、シグナリングの理論を使って説明することができる。

一般にシグナリングとは、経済主体間で情報が非対称なときに、情報の保有者が特定の行動を起こして、間接的に情報を他者へ伝達しようとする行為をいう。

シグナリングの例としてよく引き合いに出されるのは、求職者の学歴である。企業が学歴から求職者の生産性を推測するとき、求職者は自分の生産性の高さを信じさせるために、高学歴を身につけようと努力する。

シグナリングが首尾よく情報伝達の機能を果たすには、その行為が情報保有者の誘因と整合していなければならない。学歴の例でいえば、シグナルとして機能するのは、生産性の高い人だけが費用をかけても身につけようとする教育水準である。生産性の低い人でも容易に手に入れられる学歴では、企業に自分の生産性の高さを信用させられない。

今、政治家には利益集団と癒着しやすいタイプ、癒着しにくいタイプの2種類があるとしよう。一般の有権者は、利益集団と癒着しにくいタイプの政治家に政権を任せたいが、外見では識別できない。

再選を目指している政治家は、自分が利益集団と癒着しにくいタイプだと有権者に信じてもらわなければならない。「増税なき財政再建」は、そのためのシグナルになりうる。

利益集団と癒着しやすい政治家は、利益集団を儲けさせることを優先する。彼らは、同じだけ財政赤字を減らすなら、支出削減よりも増税を選びたい。支出削減の方が、政治的に高くつくからである。したがって、利益集団と癒着しにくい政治家は、政治的コストの違いを利用して、利益集団寄りの政治家が真似できない規模で、支出削減を中心とした財政再建を行ったり、それにコミットすればよい。有権者は喜んで彼の再選を支持するだろう。

日本の公的年金は、中若年の勤労世代が財源を拠出して老年世代への給付を順繰りに賄うやり方(賦課方式)で運営されている。過去の寛大な給付設計と予想をはるかに超えた少子高齢化の進展のため、その財政は苦しい。厚生労働省の試算では、厚生年金だけで260兆円ほどの債務超過だという。

自分たちは老後に年金をもらえないのではないか。そう考える人が、とくに若年層には多いらしい。260兆円もの財源不足があると聞けば、なおさらかもしれない。

とはいえ、この財源不足は今後幾多の世代に薄く広く負担されていく。よほどの少子化が進行しない限り、財源不足が理由で公的年金が立ち行かなくなるとは考えにくい。

結局、公的年金の存続可能性は、将来世代が財源の拠出を拒否するかどうかに関わる、政治的な問題である。将来世代が保険料の支払いを拒否すると予想されれば、現在の勤労世代も、何の見返りもない保険料の支払いを拒絶するだろう。このとき、支払い拒否の連鎖によって、年金制度はたちまち崩壊する。

多くの人は、賦課方式の年金制度が続くには世代の連帯感、世代と世代の助け合い精神が鍵だと、素直に思うだろう。しかし、新政治経済学の見方はもっとシビアだ。老年世代が現役時代に保険料をきちんと拠出してきた世代なら、その見返りとして勤労世代は彼らに保険料を拠出するが、そうでなければ拒否するという、世代をまたいだ因果応報の仕組みが公的年金の存続を支えると考える。

因果応報の仕組みが作用するとき、各世代は、現役時代に保険料支払いを拒否しない限り年金をもらえる。生涯全体で見て払い損になりそうな若年層は拒否しようとするだろうが、すでに相当額の保険料を払い終えている中年世代には、払い損とは限らない。賦課方式年金の場合、廃止になれば何も得られないが、存続すれば、彼らは残りの保険料を支払うだけで老後に年金を受給できるからである。

仮に、老中若の3世代が参加して投票で年金制度の存廃を毎期決めるとすれば、老年世代は存続、若年世代は廃止に賛成するから、制度の命運は中年世代の票が握る。このとき、公的年金が存続できる条件は、「中年世代が永遠に損をしない」ことである。因果応報の仕組みが作用する限り、どの時点の中年世代も、老後の見返りを確信しつつ制度の存続に賛成するのが得策だからである。筆者たちの研究によれば、幸いなことに現在の厚生年金は何とかこの条件をクリアしているようだ。

「年金や医療など社会保障サービスの財源は、消費税で調達すべきだ」という提案が政財界ばかりか学界でも広まっている。欧州ではすでに、賃金税(社会保険料)の代わりに付加価値税を増税し、社会保障財源を確保した国もある。その一方で、米国をはじめ、相変わらず伝統的な賃金ベースの財源調達に頼っている国も多い。このように国際的なバラツキが観察されるのはなぜだろう。

この疑問に政治経済学の視点から答えを探すとき鍵になるのは、世代内と世代間の所得再分配効果である。ここに高齢化の影響が加わると、消費税シフトの可能性が生まれる。

賃金税による調達では、退職世代は給付を受けるだけだが、勤労世代内には生涯所得の再分配が起きる。賃金の高い人が、負担に見合うほどの給付を老後にもらえるわけではないからだ。一方、消費税で調達すると、退職世代内にも再分配が起きる。貯蓄を取り崩して給付以上に消費する裕福な高齢者は、ネットで見れば税負担者になるからである。

また、社会保障サービスは主として退職者が恩恵を受けるから、財源を賃金税で調達すると、勤労世代から退職世代へ所得再分配が行われる。一方、消費税は退職世代からも徴収される分、賃金税による調達で生じた世代間所得移転を相殺するように作用する。

財源調達方式の選択は、これらの再分配効果に対する有権者の支持、不支持を反映して決まると考えられる。人口成長率が高い社会では豊富な労働力が潤沢な賃金税収をもたらすため、賃金税による財源調達が政治的に選択される。消費税による調達には、不利な再分配を受ける退職世代の富裕層や勤労世代の中高所得層が反対し、実現しにくい。

ところが社会が高齢化すると、賃金税の税収調達力が低下するとともに、世代間所得移転のコストは増大する。老後の消費を賄うには世代間の移転を減らし、現役時代に資金を積み立てる方が勤労世代には有利である。このとき、財源の安定化を望む退職世代の貧困層と、世代間移転の費用負担を軽減したい勤労世代の支持に後押しされて、消費税による財源調達を導入する政治的機運が生まれる。

とはいえ、高齢化は同時に退職世代の政治的発言力を強める。彼らは賃金税で調達された給付の拡大を一致して望むから、こちらの効果が強く働けば、高齢化が進んでも賃金税だけの財源調達が堅持されうる。財源調達の国際的なバラツキ現象は、高齢化が複数の政治経済的均衡を生み出した結果と解釈できる。

日本の地方財政は、3割あるいは4割自治と呼ばれてきた。最近でも、地方の歳入に占める地方税収の割合は3分の1程度であり、多くは国からの補助金に依存している。小泉政権による三位一体改革の目的は、地方の中央依存体質を解消するとともに、国による地方財政のコントロールを弱め、地方の自主性や裁量性を拡大することにあった。

公共経済学における地方分権論では、ティブーの「足による投票」とオーツの「分権化定理」が有名だ。ティブーは、住民の移住が地方政府を競争に巻き込み、政策運営を効率化すると説く。オーツは、中央集権下の画一的な政策運営がもたらす非効率と、地方分権下で地域政策のスピルオーバー効果が生み出す非効率を比較考量すべきだという。

しかしティブーがいうほど、人々は地方政府の政策に敏感に反応し移住してはいるかどうかは疑わしい。オーツの理論は、「自治体は地域の事情に通じているが、中央政府は情報不足に直面している」という、中央・地方間の非対称情報を前提している。これは一見もっともらしそうだが、中央でも地方でも、同じ費用をかければ同じだけ情報を集められるのではなかろうか。

政治経済学が着目するのは、権限の委譲がもたらす政策運営への誘因効果である。政策には、政府がその運営に努力したかどうか、住民に見えやすいものと見えにくいものがある。たとえば、介護、保育、住環境の整備などは、不確実性の入り込む余地が少なく、成果を見れば政府が努力しているかどうか判断しやすい。一方、治山治水、警察、消防などは、政府が努力しても、偶発的な理由で十分な成果を達成できないかもしれない。

有権者が、政策の成果を見て政権の継続を支持するかどうか決めるとしよう。このとき、政府の努力が見えやすい政策の権限は、地方政府(市町村)に配分するのが望ましい。地方政府は各地域の選挙区で支持を得ようと、精一杯努力するだろう。これに対して、過半数の選挙区で支持されれば政権を維持できる中央政府には、努力をサボる誘因が働く。

逆に、成果の見えにくい政策は、国や都道府県などの上位政府に任せるべきだ。そういう政策の運営に努力しても、成果が不確実なため特定選挙区での支持拡大にはつながりにくい。だが、不特定な過半数の選挙区なら、支持を拡大できる可能性があるからである。

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